摘要：人民陪审员制度实行以来，在维护司法民主、监督审判、促进司法公正上发挥了积极的作用，但仍然存在一些不足，本篇调研报告以繁昌县人民法院人民陪审员制度的实行情况为切入点，根据现行有关人民陪审员制度的法律法规，探讨我国人民陪审员制度的缺陷与不足，尝试提出一些思考和建议。
前言 人民陪审员制度的渊源和立法沿革
陪审制度的渊源由来已久，现代意义上的陪审制度源于英国。1215年“大宪章”规定的由“邻居正直之人”或“同等级人”、“公正之人”陪审与裁判的规定成为现代意义陪审制度的起源。陪审制度经过历史的改造和演变，形成了英美法系的陪审团制度和大陆法系的参审制度。我国的人民陪审员制度借鉴了“苏联模式”的参审制，但不同于参审制度。
我国人民陪审员制度在革命战争年代确立，以民主原则和群众路线为纲领，沿着中国革命和新时期建设的道路曲折前行。上世纪30、40年代，中国共产党在革命根据地和抗日民主政权实行人民陪审员制度，1932年苏维埃《裁判部暂行组织及裁判条例》规定:除简单案件外,原则上采取合议制,由三人组成合议庭,以裁判长或裁判员为主审,另有两名陪审员。1949年新中国成立之际，第一届全国政协会议上颁布的《共同纲领》规定：“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度”。1975年宪法、1978年宪法将人民陪审员制度作为国家政治制度和法律制度的一项基本原则，大量陪审员参与审判，这种局面大致持续到90年代初期。1982年宪法删除了“人民陪审员制度”，人民陪审员制度从宪法基本原则降格为司法制度。从1996年、1997年起，法院实行审判方式改革，推行主审法官制度和独任审判制度，人民陪审员作用的发挥开始受到干扰。为了更好地发挥人民陪审员的积极作用，2004年，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，这一决定成为当前规制和指导人民陪审员制度运行的现行法则。
一、我国现有司法制度中关于人民陪审员制度的有关规定
为了更好地发挥人民陪审员制度的作用，2004年8月，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》，2005年5月1日起实行。作为弘扬司法民主，完善司法体制的重要举措，这一决定的发布，受到了法律界人士和社会大众的广泛欢迎。
《决定》对人民陪审员的资格准入条件、选任程序、参审案件范围、人民陪审员的保障等权利义务方面进行了规制和完善。担任人民陪审员的公民需年满二十三周岁，具有大学专科以上学历，未受过刑事处罚并且未曾被开除过公职。人民陪审员的选任程序是：首先，本人申请或单位、村/居委会推荐，其次，由基层法院所在地司法行政机关进行审查，然后由基层法院院长提出人民陪审员人选，最后由同级人民代表大会常务委员会任命。关于人民陪审员参审案件范围：《决定》第二条规定,人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，法律另有规定的案件除外：（1）社会影响较大的刑事、民事、行政案件；（2）刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。
据不完全统计，自《决定》2005年5月施行到2011年12月，人民陪审员共参与全国法院审理案件400余万件，其中刑事案件120余万件，民商事案件260余万件，行政案件13余万件。陪审案件逐年增加趋势显著，2006年人民陪审员共参与陪审案件仅有33余万件，占普通程序案件总数的19.73%，到2011年，人民陪审员共参与陪审案件达110余万件，占普通程序案件总数的48.30%，前后相比较增加了3.6倍，提高了28.6个百分点。诚然人民陪审员制度推行虽在全国呈不平衡的发展态势，但短短的六年多时间该制度即在全国基层法院普遍的推行实施得到了社会各界和广大群众的积极响应和支持，使公民依法参与管理国家事务的权利得以在司法领域实现，成为司法民主的有效载体。
二、我院执行人民陪审员制度的相关情况
（一）人民陪审员基本情况
我院从2005年以来经历了两次人民陪审员选任，第一次是2005年，第二次是2010年，每届任期5年。2013年，为落实最高人民法院提出的人民陪审员选任工作“倍增计划”，根据人民陪审员相关法律法规，我院在9月启动人民陪审员增补工作，首先通过市县各大媒体、辖区社区公告栏刊登选任公告，10月进行报名登记，征求司法局意见，报芜湖市中院审核，最终提请县人大常委会任命增补了20名人民陪审员，这20名人民陪审员与2010年第二届人民陪审员共同参与我院庭审工作。
（二）2005年至2013年我院人民陪审员基本情况
1、性别比例
2005年我院人民陪审员人数15人，其中女性7名，男性8名；2010年我院人民陪审员人数21人，其中女性11名，男性10名；2013年我院增补人民陪审员人数20人，其中女性10名，男性10名。
2、年龄结构
2005年我院人民陪审员人数15人，其中30岁以下的2人，31-40岁的11人，41-50岁的2人；2010年我院人民陪审员人数21人，其中30岁以下的1人，31-40岁的9人，41-50岁的9人，50-60岁2人；2013年我院增补人民陪审员20人，其中30岁以下的5人，31-40岁的6人，41-50岁的5人，50-60岁的4人。
3、受教育程度
2005年我院人民陪审员人数15人，其中大学本科学历的7人，大专学历的8人；2010年我院人民陪审员人数21人，其中硕士研究生3人，学历大学本科学历的9人，大专学历的9人；2013年我院增补人民陪审员人数20人，其中硕士研究生2人，学历大学本科学历的13人，大专学历的5人。
4、所从事的职业
2005年我院人民陪审员人数15人，其中党政机关工作人员6人，事业单位工作人员7人（其中教师6人），企业单位工作人员1人，其他1人；2010年我院人民陪审员人数21人，其中党政机关工作人员11人，事业单位工作人员6人（其中教师5人），企业单位工作人员2人，退休干部2人；2013年我院增补人民陪审员人数20人，其中党政机关工作人员9人，事业单位工作人员8人（其中教师4人），企业单位工作人员1人，退休干部2人。
相较于2005年第一届人民陪审员、2010年第二届人民陪审员基本情况，2013年增补的人民陪审员年龄结构有了很大变化，2013年增补的20名人民陪审员中，各个年龄结构的人员分布比较均衡，人民陪审员呈年轻化趋势；受教育程度上，拥有大学本科以上学历的人民陪审员增多；在所从事职业上，党政机关工作人员、事业单位工作人员仍然很多，企业单位工作人员依然很少。
（三）人民陪审员参与审判情况
以最新的2013年数据为例，2013年人民陪审员参与庭审共计282案559人次。总参审率81.5%，比2010年高出51个百分点（2010年人民陪审员参与庭审共计139案231人次。总参审率30.0%）；
1、2013年我院共审结民商事案件2163件，其中适用普通程序审理216件，人民陪审员参加庭审的159件299人次（其中荻港法庭9案18人次），参审率为73.60%，比2010年高出39个百分点（2010年我院共审结民商事案件1166件，其中适用普通程序审理302件，人民陪审员参加庭审的127件213人次（其中荻港法庭20案28人次），参审率为42.1%；
2、2013年共审结刑事案件288件，其中适用普通程序审理的130件，人民陪审员参加庭审的119件228人次。陪审员参审率91.54%，比2010年高出84个百分点（2010年共审结刑事案件186件，其中适用普通程序审理的154件，人民陪审员参加庭审的11件17人次。陪审员参审率7.1%）；
3、2013年共审结行政案件16件，人民陪审员参加庭审4件5人。陪审员参审率25.00%，比2010年高出13个百分点（审结行政案件8件，人民陪审员参加庭审1件1人。陪审员参审率12.5%）。
从总体来看，相较于2010年我院人民陪审员参与审判的情况，最大的改变是人民陪审员参审率大幅提升，无论是民商事审判、刑事审判还是行政审判，其中刑事审判参审率上升幅度最大，由2010年的7.1%上升到2013年的91.54%。从以上数据来看，人民陪审员作为一种司法制度，随着制度的不断完善，已经在我院司法实践中得到充分肯定和执行，司法民主在人民陪审员制度的践行下得到社会大众的热烈欢迎和支持。
（四）人民陪审员的相关保障
1、经费保障
在经费保障上，县委、人大、县政府都非常重视，每年县财政专项拨款用于人民陪审工作。在经费的落实上以补助方式发放，驻院的2名陪审员按800元/月发放，非驻院的人民陪审员除300元基础补助外，参加庭审按80元/次发放。培训方面的经费由院政治处负责落实。
2、人身保障
目前为止我院人民陪审员未遇到过人身安全受到威胁的情况。对于轻微威胁人民陪审员人身安全的，我院坚决予以制止；对于一些严重威胁的，我院将交由公安机关进行处理。
三、人民陪审员制度的缺陷与不足
（一）制度规定上的缺陷
1、《决定》第二条规定：人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外：（1）社会影响较大的刑事、民事、行政案件；（2）刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。这条规定在司法实践中实行遇到很多困难，界定“社会影响较大”的标准没有明确规定，因此法院在执行人民陪审员制度时，对“社会影响较大”的理解主观上会存在疑惑和偏差；另一方面，“当事人申请人民陪审员参审”没有制度保障，很多当事人甚至并不知道自己有选择陪审员参审的权利，所以很少有当事人主动申请人民陪审员参与庭审。
2、人民陪审员准入资格和条件高，广泛性和代表性不足。《决定》第四条规定：···担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。有数据显示，我国居民的平均受教育年限为在4-5年之间，相对较低，而人民陪审员的任职资格要求具有大学专科以上学历，远远超出平均受教育年限，将很多学历未达到大学专科的民众“拒之门外”，有将人民陪审员“精英化”的嫌疑；《决定》第九条规定，人民陪审员的任期为五年，可连选连任。首先，人民陪审员任期过长，使人民陪审员成了准职业法官，使他们成为“陪审专业户”，限制甚至剥夺了广大人民群众的参与机会，民主性不够。
3、《决定》第十一条规定：人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。这表明人民陪审员与法官共同行使事实认定权和法律适用权，这一规定某种程度上限制了人民陪审员弥补专业法官缺陷作用的发挥，人民陪审员来自各行各业，对各自行业领域的知识熟稔和精通，应当充分发挥他们在专业领域的事实认定优势。而人民陪审员对于法律适用这一块经验相对薄弱，让人民陪审员对案件进行法律适用，似乎显得有些越俎代庖。
（ 二）司法实践中存在的缺陷
1、人民陪审员职业构成上，党政部门人士、事业单位人士比例过大。数据显示，全国人民陪审员职业构成上，党政部门人士占到了陪审员总数的46.3%，从我院人民陪审员职业构成比例来看，同样存在上述问题，党政机关工作人员和事业单位工作人员比重较大，企业单位人员比重太少，剥夺了大多数企业单位工作人员参与审判的权利，代表性不足，不利于司法民主这一目的的实现。
2、由于人民陪审员法律知识匮乏，存在“陪而不审”、“附而不议”的现象。人民陪审员来自各行各业，对审判业务很陌生，尽管经过培训，但简单的培训不能弥补人民陪审员法律思维和法律业务上的经验缺失，因此，人民陪审员在审判时缺乏应有的自信，在法官面前不敢随意发问，案件评议和庭审过程附和法官的意见，这导致人民陪审员表民意、促公正的作用和价值无法真正得到发挥。陪审员参加审判活动时的消极、被动，共同铸造了陪审员制度前行的“藩篱”。
3、陪审员参加庭审的次数不均衡。人民法院尤其是基层法院案件井喷式增长速度与一线法官编制极度紧缺的矛盾，一些法院不得已采取“驻庭陪审”的形式以提高司法审判效率，但这一形式有违背《决定》精神的嫌疑，《决定》第十四条规定，基层人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。而“驻庭陪审”绕过了随机抽取这一环节。驻庭陪审员参与庭审的次数远远高于其他陪审员，根据我院2013年最新陪审数据，驻庭陪审员乔某一年内共参与庭审次，吴某一年工参与庭审次。其次，人民法院存在一些积极的陪审员经常参加庭审，他们以“编外法官”的形象常驻于法院，如我院陪审员高某2013年一年参与30余次庭审，然而有些表现不积极的陪审员甚至一次庭审也未参加。
四、关于完善人民陪审员制度的思考与建议
1、合理界定人民陪审员制度的适用范围。如刑事审判中如何适用人民陪审员制度可借鉴国外做法，把人民陪审员制度适用范围限定在对定罪量刑存在争议和被告人可能被判处无期徒刑、死刑的案件。另外，对于当事人申请适用人民陪审员制度应当进行制度保障，人民法院在开庭之前应征求当事人是否适用人民陪审员制度的意见，对于当事人明确表示放弃人民陪审员参与庭审的，人民法院不得适用人民陪审员制度。
2、完善资格、选任制度。为提高人民陪审员的民主性和代表性，避免人民陪审员“精英化”，应当降低学历要求，规定只要完成了义务教育或者有义务教育同等学历即可，尽量为普通公民提供更多的参与司法裁判的机会。这种规定更适应我国当代公民受教育结构，能够更广泛地调动公民参与司法审判的积极性。在职业结构上，应当吸纳各行各业人员充实人民陪审员队伍，均衡陪审员行业比重；同时建立不同的人民陪审员库，进行系统化管理，定期对陪审员参与庭审数据进行核准统计，以保证人民陪审员参与庭审的均衡性；缩短陪审员任期，任期宜改为1年，陪改革人民陪审员的产生程序，候选人人数不少于确定的人民陪审员的二倍。
3、限定人民陪审员的审判权于事实认定部分，同时规定人民陪审员享有错案追究的豁免权。明确划分人民陪审员的职责，充分发挥人民陪审员的专业领域优势，对案件进行事实认定，专业法官对案件进行法律适用，二者分工明确，优势互补。陪审员享有错案追究的豁免权，可以减少陪审员“陪而不审”、“附而不议”的现象，人民陪审员真正参与到案件审判过程中，从而真正实现人民司法，为了确保人民陪审员真正代表人民，避免司法腐败，还应建立完善的人民陪审员考核制度，在保证人民陪审员享有实权的同时，对权力进行必要的监督。